Thursday, December 31, 2015

Pemajuan Demokrasi dalam Kebijakan Luar Negeri dan Interaksinya dengan Konsolidasi Demokrasi Domestik Indonesia



Dyah Widiastuti*
Abstraksi
Agenda promosi demokrasi dalam kebijakan luar negeri telah menjadi pilihan pengambil kebijakan di Indonesia dalam sepuluh tahun terakhir, dengan berbagai alasan, salah satunya adalah untuk mendukung proses konsolidasi demokrasi domestik. Berdasarkan telaahan pada lima wilayah aktivitas yang terkait dengan agenda pemajuan demokrasi dalam kebijakan luar negeri (termasuk di antaranya Bali Democracy Forum dan Open Government Partnership), tulisan ini mengidentifikasi bahwa masih terdapat kesenjangan antara harapan dan kenyataan mengenai kontribusi agenda pemajuan demokrasi dalam kebijakan luar negeri terhadap proses konsolidasi domestik Indonesia. Tulisan ini mencoba mencari tahu apa yang bisa dilakukan untuk meminimalisasi kesenjangan tersebut, sehingga upaya pemajuan demokrasi dalam kebijakan luar negeri dapat berkontribusi secara optimal terhadap proses konsolidasi demokrasi domestik yang merupakan sasaran pembangunan jangka panjang nasional.

Keyword:
pemajuan demokrasi, konsolidasi demokrasi, kebijakan luar negeri RI, kepentingan nasional, Bali Democracy Forum (BDF), Open Government Partnership (OGP), masyarakat sipil, Working Group on Democracy and Civil Society (WGDCS)

I.                    Pendahuluan
                   Agenda pemajuan demokrasi dan hak asasi manusia (HAM) merupakan bagian penting kebijakan luar negeri Indonesia, setidaknya dalam sepuluh tahun terakhir. Diskusi mengenai penempatan agenda ini sebagai prioritas mengemuka di masa transisi menuju Pemerintahan Presiden Joko Widodo, ketika fokus kebijakan luar negeri bergeser kepada isu area yang dinilai dapat memberikan dampak nyata bagi rakyat dan keuntungan yang tangible bagi bangsa. [1] Sejak agenda promosi demokrasi dan HAM menjadi salah satu fitur kebijakan luar negeri di masa Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), pengamat dan praktisi kebijakan luar negeri terbagi ke dalam pihak pro dan kontra. Pihak pendukung menggunakan argumen ekspektasi masyarakat internasional agar Indonesia berkontribusi terhadap “global public goods” dan argumen penguatan “soft power” Indonesia. [2] Di sisi lain, pihak kontra melihat bahwa Indonesia sudah saatnya mengalihkan fokus dari kebijakan luar negeri yang terkait dengan agenda pemajuan demokrasi dan HAM (yang dinilai lebih berorientasi pada pembangunan citra positif Indonesia) kepada diplomasi yang lebih berorientasi pada economic gain.[3]
                   Salah satu sub tema diskusi yang perlu mendapat perhatian yang layak adalah mengenai kaitan antara agenda pemajuan demokrasi dan HAM di dalam kebijakan luar negeri dengan proses konsolidasi demokrasi domestik Indonesia. Untuk itu, tulisan ini secara khusus berupaya menjawab dua pertanyaan: (1) Bagaimana kaitan dan interaksi  antara agenda pemajuan demokrasi dalam kebijakan luar negeri dengan proses konsolidasi domestik Indonesia selama sepuluh tahun terakhir? Apakah interaksi ini sudah sesuai dengan harapan?  (2) Dengan mempertimbangkan jawaban terhadap pertanyaan nomor (1), langkah tindak lanjut seperti apa yang perlu ditempuh di masa mendatang? Mengingat keterbatasan ruang, tulisan ini akan memfokuskan perhatian pada agenda pemajuan demokrasi dan tidak akan mendiskusikan lebih jauh mengenai pemajuan HAM.
                   Tulisan ini berargumen bahwa agenda pemajuan demokrasi dalam kebijakan luar negeri Indonesia memiliki interaksi positif dengan proses konsolidasi demokrasi di dalam negeri, meskipun masih dalam kadar yang terbatas. Tulisan ini mengidentifikasi bahwa, hingga derajat tertentu, kebijakan luar negeri RI yang menempatkan pemajuan demokrasi sebagai salah satu fokus prioritas memberikan pengaruh positif bagi proses konsolidasi demokrasi di dalam negeri. Namun demikian, tulisan ini juga menemukan bahwa Pemerintah masih perlu mengambil langkah-langkah lanjutan untuk mengoptimalkan kontribusi kebijakan luar negeri bagi konsolidasi demokrasi domestik.
                   Tulisan ini akan menjawab kedua pertanyaan tersebut dengan menguraikan pentingnya konsolidasi demokrasi domestik, mengelaborasi keterkaitan dan interaksi antara kebijakan luar negeri dan proses konsolidasi demokrasi di masa Pemerintahan Presiden SBY dengan menggunakan sejumlah contoh empiris, menganalisis belum optimalnya kontribusi agenda pemajuan demokrasi di dalam kebijakan luar negeri terhadap konsolidasi demokrasi domestik Indonesia, dan mendiskusikan kemungkinan perbaikan yang dapat ditempuh di masa mendatang. Tulisan ini akan ditutup dengan kesimpulan.

II.                 Pemajuan Demokrasi dalam Kebijakan Luar Negeri dan Konsolidasi Demokrasi Domestik  

II.i. Nilai Penting Konsolidasi Demokrasi Domestik
                    Konsolidasi demokrasi didefinisikan sebagai proses menuju tercapainya “stability and persistance of democracy”, di mana semua aktor politik yang signifikan dari level elite hingga level massa meyakini bahwa demokrasi adalah alternatif terbaik, “the only game in town”. [4] Secara lebih operasional, Undang-Undang No. 17 tahun 2007 mengenai Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) menguraikan bahwa konsolidasi demokrasi pada berbagai aspek kehidupan politik dapat diukur dari keberadaan pemerintah yang berdasarkan supremasi hukum; birokrasi yang profesional; masyarakat politik dan masyarakat ekonomi yang mandiri; masyarakat sipil yang independen; serta adanya kemandirian nasional. [5]
                           Konsolidasi demokrasi merupakan agenda penting bangsa Indonesia karena beberapa alasan. Tulisan ini mengkategorikan nilai penting konsolidasi demokrasi ke dalam dua kelompok, yakni nilai penting konsolidasi demokrasi bagi Indonesia secara umum, dan bagi kebijakan luar negeri dan diplomasi Indonesia secara lebih khusus.

     Nilai Penting Konsolidasi Demokrasi bagi Indonesia
                    Konsolidasi demokrasi penting bagi Indonesia dan telah ditetapkan sebagai salah satu sasaran pembangunan nasional. Undang-undang No. 17 tahun 2007 mengenai Rencana Pembangungan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025 menetapkan bahwa Indonesia akan mencapai demokrasi yang terkonsolidasi di tahun 2025.[6] Dalam upaya mencapai demokrasi yang terkonsolidasi ini, RPJPN membagi proses pembangunan jangka panjang 20 tahun tersebut ke dalam empat tahapan, di mana setiap tahapan berjangka lima tahun, dan memiliki penekanan yang berbeda-beda.
                    Meskipun RPJPN merupakan produk hukum Pemerintahan SBY-JK, undang-undang kepemiluan yang berlaku mensyaratkan bahwa visi dan misi pasangan capres dan cawapres peserta pemilu harus mengacu kepada undang-undang tersebut. Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa bahwa cita-cita demokrasi yang terkonsolidasi di tahun 2025 telah menjadi sebuah komitmen bangsa yang tidak terpengaruh oleh pergantian pemerintahan. Pemerintah menetapkan “demokrasi yang terkonsolidasi” sebagai salah satu sasaran pembangunan jangka panjang sebagai upaya penyesuaian arah kehidupan berbangsa dan bernegara agar sejalan dengan Undang-Undang Dasar 1945 yang telah mengalami empat tahapan amandemen. [7]
                    Di samping itu, konsolidasi demokrasi penting karena merupakan gateway sekaligus safeguard bagi sebagian besar perubahan positif yang dialami oleh Indonesia sejak Reformasi 1998. Demokrasi memungkinkan Indonesia melakukan proses suksesi kepemimpinan dengan aman, damai, tanpa kekerasan sehingga stabilitas dapat dicapai, yang pada gilirannya akan mendukung pertumbuhan ekonomi. Bangsa Indonesia telah belajar bahwa sistem non-demokratis di masa lampau harus dibayar dengan kerugian jiwa yang signifikan, ketika suksesi kepemimpinan nasional terpaksa diikuti oleh insiden kekerasan di tahun 1965 dan 1998. Salah satu bukti paling nyata dampak positif demokrasi bagi Indonesia adalah berjalannya proses pergantian kepemimpinan melalui pemilu yang demokratis, damai dan relatif jauh dari kekerasan.
                    Dampak positif lain yang mengikuti bergulirnya proses demokratisasi antara lain adalah meningkatnya jaminan atas hak-hak sipil dan politik rakyat, meningkatnya keterbukaan informasi publik, dan berfungsinya kelembagaan demokrasi dalam menjalankan check and balances sehingga kesewenang-wenangan dan pelanggaran HAM terhadap warga negara dapat diminimalisasi. [8]
                    Demokrasi menjadi safeguard, dalam artian sistem pemerintahan yang dilengkapi dengan perangkat check and balancing, media yang independen, dan jaminan kebebasan sipil dan hak politik sebagai konsekuensi dari proses demokratisasi menjadi faktor yang menjamin dan menjaga agar segala perubahan positif yang menjadi dampak ikutan demokrasi ini tetap terjaga secara berkelanjutan.

Nilai Penting Konsolidasi Demokrasi bagi Kebijakan Luar Negeri dan Diplomasi Indonesia
                    Dari sudut pandang kebijakan luar negeri, demokrasi yang semakin terkonsolidasi penting bagi Indonesia karena pencapaian Indonesia dalam upaya berdemokrasi di dalam negeri adalah salah satu game-changer diplomasi Indonesia sejak era reformasi.[9] Demokrasi disebut sebagai “enabling environment” yang memungkinkan Indonesia berperan lebih aktif dalam percaturan internasional. [10] Demokrasi, disandingkan dengan karakter Indonesia sebagai negara berpenduduk muslim terbesar di dunia, menjadi salah satu modal utama “soft power” Indonesia. [11] Demokrasi Indonesia yang telah mendapat rekognisi institusi internasional seperti The Freedom House, juga menjadi unsur utama untuk membangun reputasi, yang dapat dikategorikan sebagai salah satu kapabilitas yang kemudian dapat didayagunakan sebagai instrumen dalam kebijakan luar negeri. [12] Demokrasi juga penting sebagai “source of leadership” untuk meningkatkan postur internasional, bagi negara yang belum memiliki kekuatan militer dan ekonomi yang signifikan seperti Indonesia. [13] Berbagai argumen dan uraian ini bermuara terhadap satu kesimpulan bahwa demokrasi yang terkonsolidasi, secara khusus memiliki nilai yang krusial bagi diplomasi dan kebijakan luar negeri Indonesia.

II.ii. Interaksi antara Pemajuan Demokrasi dalam Kebijakan Luar Negeri Indonesia dan Proses Konsolidasi Demokrasi Domestik
                    Dalam tulisan ini, kebijakan luar negeri dimaknai secara longgar sebagai segala kebijakan dan aktivitas yang dilakukan oleh Pemerintah Indonesia dalam berhubungan dengan negara lain atau entitas internasional lainnya melalui institusi yang ditugaskan. Untuk menelaah interaksi antara pemajuan demokrasi dalam kebijakan luar negeri dengan konsolidasi demokrasi domestik, tulisan ini mengacu pada pernyataan pejabat terkait bahwa pemajuan demokrasi dalam kebijakan luar negeri diharapkan dapat turut memperkuat proses konsolidasi demokrasi nasional. [14]
                    Dalam sepuluh tahun masa Pemerintahan Presiden SBY, agenda pemajuan demokrasi dan HAM mendapat tempat utama di dalam kebijakan luar negeri Indonesia. Di lima tahun pertama Pemerintahan SBY, RPJMN 2004-2009 menempatkan “memperkuat dan memperluas identitas nasional sebagai negara demokratis dalam tatanan masyarakat internasional” sebagai sasaran umum bidang kebijakan luar negeri.[15] Di lima tahun kedua Pemerintahan Presiden SBY, RPJMN 2010-2014 menetapkan “pulihnya posisi penting Indonesia sebagai negara demokratis yang besar yang ditandai dengan keberhasilan diplomasi di fora internasioal dalam upaya pemeliharaan keamanan nasional, integritas wilayah dan pengamanan kekayaan sumber daya alam nasional” sebagai sasaran umum, dan “meningkatkan citra positif Indonesia melalui pemajuan demokrasi dan HAM ” sebagai salah satu arah kebijakan sub bidang politik luar negeri.[16] Dengan kata lain, fokus kebijakan luar negeri Indonesia pada lima tahun kedua Pemerintahan SBY memperlihatkan adanya peningkatan assertiveness untuk berperan dalam pemajuan demokrasi dan HAM di tingkat regional dan global. Periode lima tahun kedua Pemerintahan Presiden SBY juga bertepatan dengan pengakuan dari Freedom House bahwa Indonesia menjadi satu-satunya negara di Asia Tenggara dengan label “free” dari tahun 2009 hingga 2013.
                    Untuk menelaah interaksi antara kebijakan pemajuan demokrasi dengan dan konsolidasi demokrasi domestik, tulisan ini mengamati lima aktivitas yang dinilai sebagai implementasi konkret agenda pemajuan demokrasi.
a. Pemajuan Nilai-Nilai Demokrasi di ASEAN
Baik kalangan praktisi maupun pengamat bersepakat bahwa upaya Indonesia untuk mendorong pengadopsian nilai-nilai demokrasi di ASEAN sejak tahun 2003 adalah salah satu bentuk pemajuan demokrasi yang paling kentara.[17] Di samping berperan besar dalam lahirnya ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights (AICHR) dan ASEAN Human Rights Declaration (AHRD), Indonesia memiliki andil besar dalam lahirnya ASEAN Peace and Security Community (APSC), yang salah satu butir aksi di dalam cetak birunya berbunyi “promote principles of democracy”. [18] Pemajuan demokrasi di ASEAN, di samping terkait dengan upaya Indonesia untuk menghidupkan kembali relevansi ASEAN di masa keketuaan Indonesia, juga secara sadar dimaksudkan untuk mendukung upaya konsolidasi di dalam negeri yang baru saja bergulir. [19]
                    Dalam proses perjuangan diplomasi Indonesia mendorong pengadopsian nilai-nilai demokrasi oleh ASEAN, pelibatan aktor non-state masih terbatas pada parlemen, “policy entrepreneurs”, dan akademisi. [20] Unsur masyarakat sipil, yang merupakan komponen penting dalam proses konsolidasi demokrasi belum terlibat secara signifikan. Setelah pengadopsian APSC, kontribusi APSC terhadap upaya konsolidasi demokrasi domestik masih sulit diukur. Beberapa kritik utama terhadap blue print APSC adalah rumusan upaya untuk mempromosikan prinsip demokrasi yang dampaknya bersifat jangka panjang,  seperti konferensi, seminar dan lokakarya pertukaran dan pelatihan untuk saling belajar mengenai demokrasi dan absennya rumusan yang jelas tentang mekanisme interaksi antar pemangku kepentingan, untuk meningkatkan partisipasi masyarakat sipil, akademisi, dan pemerintah daerah. Ditambah lagi, APSC tidak mencamtumkan deadline pencapaian target butir-butir aksi tersebut.[21] Walhasil, proses di level regional masih sulit untuk bersentuhan langsung dengan upaya peningkatan akuntabilitas lembaga demokrasi, peningkatan iklim kondusif bagi berkembangnya kebebasan sipil dan hak politik rakyat, atau keterbukaan informasi publik, yang merupakan tiga fokus utama pembangunan demokrasi domestik yang digariskan oleh RPJMN 2010-2014.

b. Pemajuan Demokrasi Melalui Bali Democracy Forum (BDF)
            BDF diinisiasi pada tahun 2008, dan sejak itu menjadi agenda tahunan untuk berbagi best practices dan pengalaman di bidang demokrasi bagi negara-negara di Asia Pasifik, dan bahkan di luar Asia Pasifik, sekaligus untuk turut memperkuat konsolidasi demokrasi di dalam negeri.[22] Peningkatan jumlah negara peserta yang hadir dalam BDF dari 28 negara peserta di BDF  2008 menjadi 92 negara pada BDF 2013 menjadi cerminan respon positif masyarakat internasional terhadap BDF. [23] Dari segi dampak, Presiden SBY, misalnya, mengklaim bahwa BDF telah “Contributed to extensive regional dialogue on many strategic issues pertinent to the promotion of democracy.” [24] Oleh banyak pihak, BDF dinilai sebagai upaya Indonesia untuk mempromosikan demokrasi di level yang lebih luas daripada ASEAN, yakni di Asia Pasifik. Namun demikian, berbagai pihak juga mengkritik bahwa BDF belum memiliki hasil yang terukur, karena merupakan forum sharing of experience dan bukan forum untuk menghasilkan kesepakatan yang mengikat.[25]
Meskipun dari segi intensi BDF sangat jelas diharapkan dapat turut memperkuat konsolidasi demokrasi di dalam negeri, dalam implementasinya kontribusi ini masih dinilai terbatas. Di samping dinilai sebagai forum pencitraan oleh karena formatnya yang kurang memungkinkan untuk melakukan dialog yang bermanfaat[26], perwakilan masyarakat sipil dari Indonesia juga menyampaikan bahwa selama ini BDF masih bersifat formalitas dan kurang melibatkan masyarakat sipil di dalam negeri secara substantif, karena lebih banyak mengundang masyarakat sipil sebagai peserta pasif di side event BDF yang disebut sebagai Civil Society Forum. [27] Peran BDF dalam menguatkan demokrasi di dalam negeri, dengan demikian, masih terbatas.
Namun demikian, perwakilan masyarakat sipil memiliki catatan khusus tentang BDF 2014 yang perlu mendapatkan perhatian para pemangku kepentingan. BDF 2014 memperlihatkan interaksi menarik bagaimana agenda promosi demokrasi dalam kebijakan luar negeri Indonesia dapat memberikan kontribusi yang signifikan bagi konsolidasi demokrasi domestik. Kelompok masyarakat sipil pro demokrasi menggunakan momentum BDF 2014 untuk menyuarakan aspirasi menentang sistem pemilihan kepala daerah (pilkada) tidak langsung, sehingga aspirasi tersebut bergaung hingga ke dunia internasional dan langsung direspon oleh Presiden SBY.
Sebelas dari 14 organisasi masyarakat sipil yang diundang dalam Bali Civil Society Forum, yang menilai bahwa pilkada tidak langsung adalah kemunduran besar (setback) demokrasi Indonesia, memboikot undangan untuk berpartisipasi dalam Bali Civil Society Forum, menyusun press release dan menggunakan jejaring media internasional yang mereka miliki untuk mendorong agar Presiden SBY bertindak menyelamatkan demokrasi Indonesia. [28] Masyarakat sipil melihat bahwa BDF adalah “forum seremonial perayaan demokrasi”, sehingga ketika negara tidak memperlihatkan keberpihakan kepada demokrasi, seharusnya tidak ada lagi yang layak dirayakan. [29] Masyarakat sipil melihat bahwa momentum BDF yang mendapat sorotan internasional turut mendorong Presiden SBY untuk merespon, dan pada akhirnya turut berkontribusi pada lahirnya Perpu Nomor 1 Tahun 2014 yang mengembalikan sistem pilkada secara langsung. [30] Dalam hal ini, perwakilan masyarakat sipil melihat bahwa BDF telah menjadi “pagar perjuangan demokrasi di dalam negeri”, karena meskipun masih bersifat formalitas, setidaknya BDF dapat melahirkan konsekuensi moral, politik dan hukum bagi pengambil kebijakan di dalam negeri. [31]
c. Sharing of experiences di luar BDF
                         Di samping melalui BDF, Indonesia juga membagi best practice-nya dalam berdemokrasi dengan  sejumlah negara yang berminat, termasuk negara di Timur Tengah dan Afrika Utara, yang mengalami gelombang demokratisasi Arab Spring. Berawal dari forum BDF, Indonesia terlibat dalam Dialog Transisi Demokrasi Mesir-Indonesia, yang memberikan kesempatan berbagi pengalaman dengan aktivis dan pemimpin dari Mesir. Melalui serangkaian lokakarya, peserta mendiskusikan isu terkait termasuk kebebasan media, manajemen kepemiluan, transitional justice, peran militer dan peran Islam dalam demokrasi. [32] Kegiatan serupa juga pernah dilakukan dengan Tunisia dan Myanmar. Pemerintah Indonesia juga menyelenggarakan election visit program bagi peserta dari negara-negara ASEAN dan negara lainnya untuk belajar berbagai aspek pemilu yang berintegritas dari Pemilu 2009 dan 2014.[33] Dalam skema ini, Pemerintah Indonesia melibatkan Institute for Peace and Democracy (IPD) yang dibentuk sebagai implementing agency BDF, akademisi, dan masyarakat sipil. [34] Dibandingkan ASEAN dan BDF yang lebih dahulu didiskusikan, aktivitas ini telah melibatkan lebih banyak peran masyarakat sipil. Namun demikian, ketidaktahuan organisasi masyarakat sipil yang biasa berada di garda depan terkait isu kepemiluan (misalnya Perkumpulan untuk Pemilu dan Demokrasi – Perludem) tentang adanya kegiatan ini memperlihatkan bahwa pelibatan kelompok masyarakat sipil dalam skema ini juga masih terbatas.

d. Keanggotaan dan Keketuaan Indonesia dalam Open Government Partnership (OGP)
                         Di masa Presiden SBY, Indonesia tercatat sebagai salah satu co-founding member dari gerakan OGP yang digagas sejumlah negara demokrasi untuk mendorong transparansi dan akuntabilitas pemerintah negara-negara tersebut. Pada tahun 2012-2013 Indonesia menjadi co-chair dan lead-chair OGP, yang memperlihatkan bahwa Indonesia tidak lagi ragu untuk bergabung dalam “the global club of democracies”, sesuatu yang tidak pernah terjadi di masa pemerintahan sebelumnya.[35]
                         Interaksi antara pemajuan demokrasi melalui OGP dengan kondisi domestik dapat dilihat dalam dua alur. Pertama, rencana aksi nasional untuk mendorong pemerintahan yang transparan dan akuntabel yang harus disusun oleh negara anggota OGP memberikan kontribusi yang positif bagi upaya membangun pemerintahan dan kultur yang demokratis. Proses penyusunan, implementasi dan monitoring rencana aksi ini juga berkontribusi mendorong pelibatan masyarakat sipil, karena OGP mensyaratkan adanya civic engagement dalam proses tersebut. Pemerintah Indonesia dalam komitmennya di OGP membentuk Tim Inti Open Government Indonesia, yang terdiri dari unsur pemerintah dan masyarakat sipil. Kondisi ini juga berkontribusi positif terhadap inovasi Pemerintah Indonesia untuk mulai melembagakan partisipasi masyarakat sipil dalam proses pembuatan kebijakan publik yang diinisiasi dalam Forum Konsultasi Publik (FKP). [36] Penyusunan rencana aksi OGP juga sejalan dengan komitmen Pemerintah Indonesia untuk menjadi lebih terbuka, yang dituangkan dalam UU No 14 tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik.
                         Kedua, dalam perannya sebagai co-chair dan lead-chair pada tahun 2012 dan 2013, yang antara lain bertugas untuk mendorong penguatan komitmen negara-negara anggota OGP untuk melaksanakan rencana aksi OGP masing-masing negara dan mendorong keanggotaan baru negara-negara di Asia Pasifik di OGP, Pemerintah Indonesia terlibat aktif untuk membagi pengalaman baik melalui forum BDF, regional conference, atau melalui lokakarya di sejumlah negara di Kawasan Asia Pasifik seperti Malaysia, Papua Nugini, Kamboja dan Myanmar. Dalam proses ini, sejalan dengan prinsip OGP mengenai civic engagement, Pemerintah Indonesia secara intensif melibatkan kelompok masyarakat sipil untuk berperan aktif dalam upaya outreach dan penyebaran nilai-nilai Open Government tersebut.
                         Dari uraian tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa terdapat interaksi yang cukup intens dan signifikan antara aktivitas Indonesia dalam mendorong nilai-nilai demokrasi melalui OGP dengan upaya konsolidasi di dalam negeri.

e. Pemajuan demokrasi dalam kerangka bilateral : Working Group on Democracy and Civil Society (WGDCS) RI – Amerika Serikat
                         Dalam hubungan bilateral dengan sejumlah negara, agenda pemajuan demokrasi juga menjadi perhatian utama. Salah satu upaya yang menonjol adalah pembentukan Working Group on Democracy and Civil Society (WGDCS), sebagai satu dari enam kelompok kerja (pokja) di bawah kerangka Comprehensive Partnership Indonesia – Amerika Serikat (AS) yang diluncurkan oleh Presiden SBY dan Presiden Obama pada tahun 2010. Di bawah pokja ini, Indonesia dan AS mendorong pemajuan demokrasi melalui berbagai kegiatan. Pembentukan WGDCS memungkinkan kedua negara untuk melakukan deepening, focusing dan re-focusing, serta widening kerja sama dalam bidang demokrasi yang sudah berlangsung sejak awal masa reformasi. Kerjasama menjadi lebih intensif dan terkoordinasi, karena kemajuan lebih dapat dipantau dan deliverables yang ditetapkan dapat lebih disinergikan untuk mendukung pencapaian tujuan RPJMN, yakni demokrasi yang terkonsolidasi.
                         Kerjasama yang diwarnai komitmen besar untuk memajukan demokrasi ini memberikan kontribusi yang cukup mudah diamati bagi upaya konsolidasi demokrasi, antara lain melalui kegiatan pertukaran di bidang kepemiluan yang memungkinkan para pengambil kebijakan dan penyelenggara pemilu di Indonesia mengamati langsung pelaksanaan pemilihan presiden Amerika Serikat pada tahun 2012, dan mengambil pembelajaran kepemiluan untuk isu krusial seperti teknologi pemungutan suara, pendanaan kampanye, pemilu yang aksesibel bagi penyandang disabilitas, debat capres, pendaftaran dan identifikasi pemilih. Sesuai dengan namanya, WGDCS juga memungkinkan pelibatan kelompok masyarakat sipil dan kelompok perempuan untuk belajar dari counter-part mereka di AS mengenai upaya peningkatan keterwakilan perempuan di badan legislatif dan eksekutif. Keberadaan forum WGDCS juga mendorong munculnya berbagai inovasi baru dan mengintensifkan program dukungan pembangunan yang bertujuan untuk mendukung konsolidasi demokrasi Indonesia.[37]
                   
II.iii. Faktor Penyebab Kesenjangan antara Ekspektasi dan Realitas Interaksi
                         Dari telaahan pada lima wilayah aktivitas di atas, secara umum terlihat bahwa masih terdapat kesenjangan antara ekspektasi dan realitas interaksi antara pemajuan demokrasi dalam kebijakan luar negeri dengan proses konsolidasi demokrasi domestik.  Pemajuan demokrasi dalam kebijakan luar negeri belum berkontribusi secara optimal terhadap upaya konsolidasi demokrasi domestik. Tulisan ini mengidentifikasi setidaknya terdapat empat kondisi yang berkontribusi pada kesejangan tersebut:
a.       Belum seragamnya pemahaman dan paradigma tentang demokrasi di antara pemangku kepentingan, termasuk antar pengambil kebijakan di Indonesia
                   Meskipun sejumlah studi mengungkap bahwa para pengambil kebijakan kunci Indonesia memiliki komitmen yang tinggi terhadap konsolidasi demokrasi dan pemajuan demokrasi di luar negeri, pemahaman dan paradigma terkait isu ini di kalangan pemangku kepentingan terkait masih belum seragam. [38] Hal ini antara lain tercermin dari pengadopsian regulasi yang oleh banyak pihak dinilai mencerminkan kemunduran demokrasi (democracy setback) baru-baru ini seperti UU No. 17 tahun 2013 mengenai Organisasi Kemasyarakatan, UU No. 17 tahun 2014 mengenai MPR, DPR, dan DPD (MD3), dan nyaris lolosnya UU No. 22 tahun 2014 mengenai Pilkada. Masyarakat sipil juga melihat perlunya Pemerintah mengatasi perbedaan pandangan antar kementerian mengenai demokrasi, yang salah satunya terkait peran dan dukungan masyarakat internasional terhadap demokrasi Indonesia. [39]
                   Belum seragamnya pemahaman dan paradigma tentang demokrasi ini dapat dipahami sebagai sesuatu yang wajar, mengingat demokrasi Indonesia masih berusia muda, sedangkan internalisasi nilai demokrasi membutuhkan waktu dan upaya. Namun demikian, hal ini tidak bisa dibiarkan berlarut-larut, karena dapat membahayakan keberlanjutan proses konsolidasi demokrasi itu sendiri. Salah satu early warning yang patut disadari dan diwaspadai adalah bahwa diundangkannya UU No. 17 tahun 2013 mengenai Organisasi Kemasyarakatan telah berkontribusi terhadap turunnya skor demokrasi Indonesia menurut Freedom House Index, dari “Free” menjadi “Partly Free” untuk tahun 2014 lalu.[40]

b.      Kurangnya upaya yang sadar dan sistematis untuk merancang keterkaitan dan interaksi antara dua wilayah tersebut
                   Konsekuensi dari poin (a) tersebut adalah masih kurangnya upaya sadar dan sistematis dari pengambil kebijakan untuk membangun keterkaitan dan interaksi yang optimal antara kebijakan luar negeri dan agenda konsolidasi demokrasi di dalam negeri. Kesadaran para pengambil kebijakan kunci di Kementerian Luar Negeri seperti disebutkan di atas, perlu didukung oleh pengambil kebijakan dari kementerian lain yang terkait dengan konsolidasi demokrasi, dan juga oleh aktor non-negara seperti masyarakat sipil dan media. Upaya yang sadar dan sistematis pada gilirannya akan memungkinkan interaksi yang lebih optimal.

c.       Kurangnya pelibatan pemangku kepentingan utama demokrasi dalam negeri dalam berbagai aktivitas di ranah kebijakan luar negeri
                   Untuk kepentingan konsolidasi demokrasi domestik, pelibatan pemangku kepentingan seperti masyarakat sipil dan media selama ini masih terbatas. Belajar dari kasus OGP dan WGDCS, pelibatan pemangku kepentingan yang lebih intensif bisa digunakan untuk memperkecil kesenjangan antara ekspektasi dan realitas.
d.      Adanya persepsi bahwa titik berat pemajuan demokrasi adalah upaya membangun citra
                   Persepsi ini, meskipun tidak sepenuhnya salah terutama di awal masa Pemerintahan Presiden SBY, mengakibatkan konsekuensi negatif, antara lain pandangan bahwa agenda pemajuan demokrasi adalah melulu pencitraan yang tidak membawa dampak konkret bagi kepentingan rakyat dan bangsa. Persepsi yang banyak dianut oleh media dan pemangku kepentingan ini (misalnya tercermin dari pernyataan press release masyarakat sipil terkait BDF 2014, dan tulisan Ketua Komisi I, Mahfudz Shiddiq) menyebabkan timbulnya skeptisisme terhadap agenda pemajuan demokrasi, yang semakin mempersulit kontribusi terhadap konsolidasi demokrasi domestik.

II. iv. Kemungkinan Interaksi yang Lebih Positif  
                         Tantangan konsolidasi demokrasi di dalam negeri masih cukup besar, yang tercermin dari angka Indeks Demokrasi Indonesia (IDI) 2009-2013 yang menggambarkan kualitas lembaga demokrasi yang masih perlu ditingkatkan dan adanya hambatan pemenuhan hak sipil dan politik. [41] Demokrasi bukan sesuatu yang taken for granted, melainkan sebuah ongoing process sehingga perlu upaya untuk menjaga keberlanjutannya. [42] Demokrasi juga merupakan aset penting bagi kebijakan luar negeri, dan potensi kebijakan luar negeri untuk dapat turut berkontribusi dalam upaya konsolidasi demokrasi di dalam negeri terbuka lebar. Untuk itu,perlu dilakukan upaya untuk mendorong kebijakan luar negeri, dimana dimungkinkan, untuk dapat turut mendukung proses konsolidasi demokrasi domestik.
                         Beberapa langkah yang perlu ditempuh untuk mendorong interaksi yang lebih erat dan dampak yang lebih signifikan antara lain:
a.       Membangun kesepahaman antar pemangku kepentingan mengenai makna konsolidasi demokrasi Indonesia
                   Seluruh institusi pemerintah terkait, anggota legislatif, masyarakat sipil dan pemangku kepentingan lainnya perlu memahami bahwa konsolidasi demokrasi telah menjadi sebuah komitmen nasional, dan dengan demikian telah menjadi sebuah “national interest”. Bervariasinya definisi demokrasi dapat menjadi hambatan upaya membangun kesepahaman ini, namun keberadaan Indeks Demokrasi Indonesia (IDI) sebagai alat ukur kinerja demokrasi di level nasional dan provinsi dapat menjadi titik awal untuk memulai upaya tersebut. Definisi tiga aspek, 11 variabel dan 28 indikator IDI yang robust dapat menjadi acuan untuk membangun konsensus bangsa dalam memahami dan memaknai konsolidasi demokrasi.
b.      Meningkatkan pemahaman di kalangan pemangku kepentingan mengenai keterkaitan antara konsolidasi demokrasi dan agenda pemajuan demokrasi dan HAM dalam kebijakan luar negeri
                   Pemahaman ini harus dimiliki oleh semakin banyak pengambil kebijakan kunci, dan juga pemangku kepentingan lainnya termasuk masyarakat sipil dan media. Peristiwa BDF 2014 menjadi peringatan yang cukup menyentak bagi pengambil kebijakan kunci bahwa komitmen untuk mengagendakan pemajuan demokrasi di tingkat internasional membawa konsekuensi moral, politik dan hukum di tingkat domestik. Namun demikian, hal ini juga menjadi pembuka mata bagi banyak pihak bahwa pemajuan demokrasi di level kebijakan luar negeri bisa secara nyata mendukung proses konsolidasi demokrasi domestik.
c.       Merevitalisasi definisi pemajuan demokrasi dan HAM dalam kebijakan luar negeri
                   Pemajuan demokrasi dalam kebijakan luar negeri bukan lagi ditekankan untuk semata-mata membangun citra. Pemajuan demokrasi adalah agenda yang nyata manfaatnya, tidak saja untuk berkontribusi kepada “global public goods” atau membangun “intellectual leadership”, namun juga untuk mendukung kebutuhan mendasar bangsa dan “national interest”, yakni demokrasi yang terkonsolidasi.
d.      Membangun strategi dan desain untuk mengoptimalkan interaksi
                   Strategi dan desain diperlukan karena pada akhirnya “the devil is in the details”. Konsep dan ide yang brilian seringkali tidak bisa diimplementasikan ketika tidak dituangkan dalam mekanisme yang rinci dan instruktif.  Pengalaman civic engagement yang intens di OGP, misalnya, bisa menjadi contoh strategi dan desain yang bisa direplikasi di wilayah lain. Salah satu platform potensial yang dapat mendukung strategi dan desain ini adalah kerangka Kerjasama Selatan-Selatan dan Triangular (KSST) yang sejak periode RPJMN 2010-2014 telah menjadi salah satu fokus prioritas kebijakan luar negeri RI.

e.       Mengembangkan konsep pemajuan demokrasi versi Indonesia
                   Pengembangan konsep pemajuan demokrasi versi Indonesia ini selain berfungsi untuk “mengkristalkan” identitas Indonesia sebagai negara demokrasi dengan segala keunikannya, juga untuk membangun keyakinan bahwa Indonesia bisa menjadi model demokrasi alternatif di tengah dominasi Amerika Serikat dan mature democracies lainnya. Indonesia, sebagai salah satu democratic emerging powers (DEPs), memiliki pengalaman yang lebih relevan dengan situasi negara “aspiring democracies”.[43] Indonesia juga memiliki modal yang luar biasa untuk dibagi, antara lain keberhasilan melaksanakan pemilu yang luar biasa rumit dengan damai, alat ukur kinerja demokrasi yang dikembangkan sendiri, serta pengelolaan hubungan antara Islam dan demokrasi.

III.               Kesimpulan
                   Berdasarkan penelaahan pada lima wilayah aktivitas kebijakan luar negeri, tulisan ini menyimpulkan bahwa dalam kurun waktu sepuluh tahun terakhir agenda pemajuan demokrasi dalam kebijakan luar negeri Indonesia telah berinteraksi dengan dan turut berkontribusi positif terhadap proses konsolidasi demokrasi di dalam negeri. Namun demikian, telaahan tersebut juga memperlihatkan bahwa level interaksi dan signifikansi kontribusi terhadap proses konsolidasi demokrasi bervariasi di antara lima wilayah aktivitas tersebut. Secara umum, tulisan ini menyimpulkan bahwa kontribusi agenda pemajuan demokrasi dalam kebijakan luar negeri Indonesia terhadap proses konsolidasi demokrasi masih terbatas dan belum sesuai dengan harapan yang disampaikan oleh pengambil kebijakan kunci ataupun perwakilan masyarakat sipil. 
                   Kesimpulan tersebut berimplikasi pada perlunya para pemangku kepentingan mengambil langkah-langkah tindak lanjut yang bertujuan untuk mengoptimalkan kontribusi agenda pemajuan demokrasi dalam kebijakan luar negeri terhadap konsolidasi demokrasi Indonesia. Salah satu langkah utama yang perlu diambil adalah perlunya membangun kesepahaman antar pemangku kepentingan mengenai pentingnya proses konsolidasi demokrasi dan peran yang dapat dimainkan oleh kebijakan luar negeri Indonesia dalam mendukung proses tersebut. Langkah ini perlu digarisbawahi mengingat adanya kemungkinan terjadi democracy set back akibat kurangnya kesepahaman di antara para pengambil kebijakan kunci mengenai pentingnya menjaga kontinuitas proses konsolidasi demokrasi.
                   Foreign policy begins at home. Dalam konteks tulisan ini, maka kebijakan luar negeri perlu turut “memagari” dan menjaga proses penting yang sedang berlangsung di lokus “home” ini, yakni proses mencapai demokrasi yang terkonsolidasi. Perhatian yang layak pada agenda pemajuan demokrasi dan upaya merancangnya dengan sedemikian rupa sehingga dapat turut mendukung proses konsolidasi domestik, menjadi pilihan yang masuk akal.



 *Penulis adalah Staf Perencana Muda pada Direktorat Politik dan Komunikasi, Kementerian PPN/Bappenas. Tulisan ini merupakan pendapat pribadi.
[1] Pergeseran ini antara lain tercermin dari Pernyataan Pers Tahunan Menteri Luar Negeri (PPTM) RI 2015 yang memandang demokrasi sebagai “aset diplomasi”, berbeda dengan PPTM RI 2014 yang secara lebih gamblang menyebut pemajuan demokrasi dan HAM sebagai prioritas politik luar negeri. http://www.kemlu.go.id/Pages/InformationSheet.aspx?IDP=112&l=id [diakses 7 Februari 2015] & http://www.indonesiamission-ny.org/zymurgy/file.php?mime=application/pdf&dataset=statements&datacolumn=attachment&id=376 [diakses 7 Februari 2015]
[2] Lihat Gerd Schonwalder, Promoting Democracy : What Role for The Democratic Emerging Powers?(Bonn:German Development Institute, 2014) hal. 5 dan Pribadi Sutiono, “Soft Power dan Strategi Diplomasi Indonesia”, Jurnal Diplomasi Vol 4 (1) (2012) hal.98-103
[3] Lihat Mahfudz Siddiq, “Indonesia butuh Politik Luar Negeri Berorientasi Ekonomi”, dalam Jurnal Diplomasi Vol 4(1) (2012) hal. 18-34
[4] Lihat Larry Diamond, Developing Democracy: Toward Consolidation, (Baltimore: The John Hopkins University Press, 1999), hal. 65-66
[5] UU No. 17 tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025, hal.56
[6] UU No. 17 tahun 2007, Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional 2005-2025
[7] Ibid., hal. 12
[8] Lihat, antara lain, publikasi Freedom House tentang “Freedom in The World” Indonesia (1998-2014) di www.freedomhouse.org dan data Indeks Demokrasi Indonesia (2009-2013) di www.idiproject.org
[9] Lihat Dyah Widiastuti, “Promotion of Democracy Should Still be A Foreign Policy Priority”, The Jakarta Post, 9 Januari 2015, http://m.thejakartapost.com/news/2015/01/09/promotion-democracy-should-still-be-a-foreign-policy-priority.html [diakses : 9 Januari 2015]
[10] PJ Vermonte, “Foreign Policy Begins At Home: the Domestic Sources of Indonesia’s Foreign Policy under SBY’s Presidency (2004-2014)”, The Indonesian Quarterly, Vol.42 (No. 3-4) (Special Issue 2014) hal. 201-215
[11] Pribadi Sutiono, op. cit.
[12] Lihat Dyah Widiastuti, Does Democracy Matter in Foreign Policy?: Indonesia’s Foreign Policy Strategy under Autocracy and Democracy (Yogyakarta : Institute of International Studies, Universitas Gadjah Mada, 2012), hal.8-9
[13] Gerd Schonwalder, op. cit., hal. 31
[14] Lihat, Umar Hadi “Bali Democracy Forum: Jembatan bagi Pengembangan Demokrasi di Asia (Bali Democracy Forum: a Bridge for Asia’s Development on Democracy), Tabloid Diplomasi, Vol 12(1), 2008, Jakarta: Kementerian Luar Negeri, hal. 4, seperti dikutip oleh Muhammad Wirajuda, The impact of democratisation on Indonesia’s foreign policy: regional cooperation, promotion of political values, and conflict management. PhD thesis, The London School of Economics and Political Science, 2014, hal. 138  http://etheses.lse.ac.uk/992/ [diakses 2 Februari 2015] dan PPTM RI tahun 2014
[15] Peraturan Presiden No. 7 tahun 2005 mengenai RPJMN 2004 - 2009
[16] Peraturan Presiden No. 5 tahun 2010 mengenai RPJMN 2010 – 2014
[17] Lihat Muhammad Wirajuda, ibid; I Ketut Putra Erawan, Supporting Democracy Abroad: An Assessment of Leading Powers – Indonesia, (Washington, DC : The Freedom House, 2014) [https://freedomhouse.org/sites/default/files/FH_Demo_Reports_Indonesia_final.pdf] , diakses 2 Februari 2015 ; dan Gerd Schonwalder , Promoting Democracy : What Role for The Democratic Emerging Powers? (Bonn:German Development Institute, 2014) [http://www.die-gdi.de/uploads/media/DP_2.2014.pdf] diakses 31 Januari 2015
[18] ASEAN Political-Security Community Blueprint, (Jakarta: Asean Secretariat, 2009), hal. 6
[19] Muhammad Wirajuda, op. cit., hal. 115-130
[20] Muhammad Wirajuda, ibid.
[21] Lihat , antara lain, Igor Dirgantara, Tantangan dan Prospek Implementasi ASEAN Charter, 25 Juni 2010, https://oseafas.wordpress.com/2010/06/25/tantangan-prospek-implementasi-asean-charter/ [diakses 7 Februari 2015]
[22] Umar Hadi, op. cit.
[23] Kementerian PPN/Bappenas, Menata Perubahan : Mewujudkan Indonesia yang Sejahtera, Demokratis dan Berkeadilan – Pencapaian Kinerja Pembangunan KIB I (2004-2009) dan KIB II (2009-2014), (Jakarta: Kementerian PPN/Bappenas, 2013), hal. II-65
[24] What Has The Bali Democracy Forum Has Achieved?” Rappler, , 12 Oktober 2014, http://www.rappler.com/world/regions/asia-pacific/indonesia/71662-bali-democracy-forum [diakses 31 Januari 2015]
[25] Ibid.
[26] Ibid.
[27]  Titi Anggraini, Direktur Eksekutif Perkumpulan untuk Pemilu dan Demokrasi (Perludem), Wawancara, 7 Februari 2015
[28] “Bali Democracy Forum yang Dihadiri SBY ditingggalkan Pegiat Demokrasi”, Kompas, Rabu, 8 Oktober 2014, sedangkan press release dapat dilihat di http://www.ti.or.id/en/index.php/press-release/2014/10/07/press-release-civil-society-reject-bali-democracy-forum-dbf-2014 [diakses 31 Januari 2015]
[29] Ibid.
[30] Pada tanggal 2 Februari 2015, Perpu ini ditetapkan melalui sidang paripurna DPR RI menjadi  UU no 1 tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota. Dengan demikian, Indonesia tetap menganut sistem Pilkada Langsung.
[31] Titi Anggraini, op. cit.
[32] “Deepening Democracy – A Strategy for Improving the Integrity of Elections Worldwide : The Report of The Global Commission on Elections, Democracy and Security” (Geneva: The Koffi Annan Foundation, 2012) hal. 57
[33] I Ketut Putra Erawan, op.cit., hal. 2-5 
[34] ibid. 
[35]  Paige Johnson Tan, “Navigating a Turbulent Ocean: Indonesia’s Worldview and Foreign Policy”, Asian Perspective,  Vol 31 (3), Juli 2007, hal. 147-181
[36] Forum Konsultasi Publik (FKP) diinisiasi oleh Bappenas pada tahun 2012 sebagai forum bagi masyarakat sipil untuk berkontribusi dalam penyusunan dan monitoring rencana kerja pemerintah (RKP). Informasi lebih jauh mengenai FKP dapat dilihat di http://konsultasi-publik.bappenas.go.id
[37] Laporan Akhir Kegiatan Tahun 2012 : Dukungan Pelaksanaan Kerjasama RI – Amerika Serikat di Bidang Demokrasi ; (Jakarta: Direktorat Politik dan Komunikasi – Bappenas, 2013), http://ditpolkom.bappenas.go.id/basedir/Kajian%20Ditpolkom/3)%20Laporan%20Akhir%20TA%202013/JCM%20RI-US.pdf, diakses pada tanggal 7 Februari 2015
[38] Mengenai tingginya komitmen pengambil kebijakan kunci Indonesia terhadap demokrasi antara lain disebut oleh Muhammad Wirajuda, op. cit., dan Gerd Schonwalder, op. cit, hal. 23
[39] Titi Anggraini, op. cit.
[40] “Indonesia: Freedom In The World 2014” (laporan), (Washington DC: Freedom House, 2015)  https://freedomhouse.org/report/freedom-world/2014/indonesia#.VOEBXlZsvwI [diakses pada 13 Februari 2015]
[41] Lihat Peraturan Presiden No. 2 Tahun 2015 mengenai Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2015-2019  
[42] Amitav Acharya, dalam “Indonesia Matters” (World Scientific Publishing Company: 2014) , seperti dikutip oleh Rocky Intan, “Book Review: Indonesia Matters – Asia’s Emerging Democratic Powers”, Indonesian Quarterly, Vol. 42 (No. 3-4), 2014, hal. 283
[43] Gerd Schonwalder, op. cit., hal. 5


Di website Kemlu (dalam format PDF):
http://www.kemlu.go.id/pusdiklat/Documents/Forms/DispForm.aspx?ID=51

Feb, 2015